조선시대 울릉도·독도지역에 대한 통치방식은 주민의 거주를 금지하여 섬을 비우는 수토정책(搜討政策)으로, 태종조부터 고종조까지 지속되었다. 한국사에서 주민의 이주정책은 흔히 찾아볼 수 있으며, 수토정책 역시 이러한 이주정책의 하나였다.
조선초기에는 여진족의 위협이 사라졌고, 고려후기 이래 집중된 왜구의 침구도 점차 수그러들고 있었으므로 동해안 외곽 방어선으로서의 울릉도의 기능은 훨씬 약화되어 있었다. 또한 태종조에 집중적으로 이루어진 지방제도의 정비와, 국초부터 정력적으로 추진된 동북·서북면의 개척과 사민정책 등은 당시 국력의 집중을 요하는 것으로, 울릉도 및 독도에 대한 적극적인 경략과 재건은 보류될 수밖에 없는 상황이었다.
더구나 국초부터 추진된 조선시대 지방제도의 정비방향은 모든 고을에 수령을 파견하는 동시에 고을의 통·폐합을 통하여 그 수를 줄여가는 것이었다. 이와 같은 상황에서 조선왕조는 굳이 울릉도에 관부(官府)를 설치하고 군대를 파견할 필요성을 느끼지 못하였던 것이다.
전쟁수행, 지역개발 등에 주민 이주정책을 적절히 사용해 왔던 역사적 경험은, 조선 태종조에 많은 토론을 거쳐 울릉도에 대해 '주민의 철수와 정기적인 수토'를 택하게 했던 것이다. 한편 수토정책은 주민을 육지로 이주시키는 것과 함께 정기적인 순찰을 병행하는 것이었으므로 국가의 부담은 계속 남는 것이었다. 때문에 섬을 비우기보다는 관부를 설치하고 주민을 이주·정착시키는 것이 더욱 효과적이라는 논란이 계속되기도 하였다.
위와 같은 중앙정부의 거주제한 정책에도 불구하고 본토의 民들은 끊임없이 울릉도와 독도에 내왕하며 어로·채취작업을 하였으며, 농사를 지으며 정착하여 살기도 하였다. 조선왕조는 울릉도 등지에 대한 정기적인 순찰을 통해, 토산물 등의 현황을 파악하는 동시에 거주민들이 발견되는 즉시 본토로 송환시켰다.
수토정책이 시행되기 시작한 태종조 부터 대마도주의 울릉도 거주 청원이 있었으나, "이국인이 국경을 넘나들 경우 분쟁의 소지가 발생한다" 하여 번번히 기각되었다. 이러한 수토정책이 철회된 것은 1882년(고종 19)이었으며, 1883년 김옥균이 동남제도개척사겸관포경사(東南諸島開拓使兼管捕鯨事)로 임명되면서 울릉도지역에 대한 본격적인 주민이주가 시작되었다.
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